联合国环境大会在 2022 年 3 月 2 日达成题为“结束塑料污染：制定具有法律约束力的国际文书”的决议，请联合国环境规划署执行主任召集一个政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiating Committee on Plastic Pollution，INC），该委员会将制定一项关于塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）的具有法律约束力的国际文书（下称“文书”），其中可包括具有约束力的办法和自愿行动，以针对塑料整个生命周期的综合办法为基础，同时考虑到《关于环境与发展的里约宣言》的原则以及各国的国情和能力等因素。该委员会于 2022 年下半年开始工作，争取在 2024 年底前完成。[1]

  该政府间谈判委员会于2023年5月29日至6月2日在法国巴黎召开了第二届会议（INC-2）。来自超过170个国家的1656名代表参会，其中约50%是国家/地区的代表，另外 50%是来自社会组织和政府间国际组织的代表、科学家以及不一样的行业的利益相关者。本次会议中，各国代表及利益相关方首次围绕文书的实质性内容做讨论，包括核心义务、控制措施、自愿办法、执行措施和执行手段等，以期在2024年定这项文书。

  在经过两天对主席团成员的选举和议事规则草案的适用等程序性事项的争论后，INC-2在第三日开展了实质性问题的讨论，各国代表及利益相关方围绕文书目标、逐步淘汰或减少基础塑料和聚合物、减少微塑料、增强废物管理、促进循环设计、保证塑料焚烧的环境安全性、合作与协调、资金支持、能力建设、基于共同商定的条款的技术转让和技术援助等方面做了讨论。经过磋商，各方确定了要在第三届会议（INC-3）召开前准备一份零号草案（Zero Draft），供第三届会议参考。

  本文简要梳理了INC-2上各国及利益相关方针对委员会临时议事规则与文书潜在要素的观点和讨论。中心将持续跟进塑料污染治理进程并撰写观察文章，欢迎各位同仁共同关注，相互交流（climate@）。

  根据秘书处的说明，议事规则草案由秘书处编写，依据的是联合国其他机构的议事规则和既定惯例。去年底政府间谈判委员会第一届会议将议事规则草案的通过推迟到今年第二届会议上，以便进一步协商。

  在会议的前两天，各方代表就议事规则草案（Draft Rules of Procedure）展开了激烈讨论，主要争议集中在有关通过决定（Adoption of decisions）的第38条第1款：“委员会应尽力以协商一致的方式就所有实质性事项达成一致意见。如果已经尽力谋求协商一致但仍未达成一致意见，则作为最后办法，应以出席会议并参加表决的成员代表的三分之二多数票做出决定”。

  伊朗、委内瑞拉、科威特和埃及强调了协商一致的必要性，一些国家建议将第38条第一款整段放到方括号里，或将其中第二句放到方括号里。斯威士兰、刚果、韩国、卢旺达、巴拉圭、新西兰和库克群岛支持在无法达成一致意见（consensus）的情况下，可采用多数投票程序对实质性事项做表决。[2]

  因存在较大分歧，委员会同意全员会议休会，并决定就议事规则草案第38条第1款举行不限成员名额的非正式磋商。当地时间下午17:00，委员会通过解释性声明，表示“政府间谈判委员会成员对规则第 38 条第 1 款 及其在政府间谈判委员会第一届会议工作报告中的反映持不同意见”。与秘书处商议后，Meza-Cuadra主席表示，第38条第1款是否能被采用的问题应该在公开磋商中解决，并在INC-3之前确定。在本届 INC-2 期间，各国对实质性事项的决定都采取协商一致的方式，并要求委员会成员将重点转移到实质性问题上。

  5月31日，会议进行到第三天，各国代表暂时搁置对第38条第1款的争议，会议进入了实质性问题的讨论。

  INC-2通过全体大会和两个联络小组的磋商，展开对实质性问题的讨论。基于UNEP在会前发布的《潜在要素备选方案》（下称“方案”），讨论内容有文书目标，实质性条款（核心义务、控制措施和自愿办法），执行措施，以及执行手段。（详情见绿研发布的文章）

  哥斯达黎加代表拉丁美洲和加勒比海集团，强调预防和减少源头塑料污染；在塑料全生命周期中实施可持续消费和生产（Sustainable Consumption and Production, SCP）的措施；生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility, EPR）；社会经济包容性措施和公正过渡；建立强有力的执行手段（Means of Implementation, MoI），并在其中纳入科学知识和传统知识；促进国际合作和责任共享。[3]

  欧盟呼吁准备零号草案（Zero Draft）供INC-3参考；鼓励利益相关方就文件提出意见；并强调闭会期间的技术工作对谈判的成功至关重要。[4]

  萨摩亚代表小岛屿发展中国家联盟呼吁文书应涵盖塑料的整个生命周期，并对国际和国内义务做出规定；在文书附件中加入被禁止的有害的、有问题的和不必要的聚合物、化学品、添加剂和产品的列表并由缔约方大会定期更新；优先让小岛屿发展中国家获得新的、额外的、充分的和可预测的执行手段。[5]

  加纳代表非洲国家呼吁文书应涵盖整个塑料生命周期，包括历史遗留的塑料（Legacy Plastic）；提出促进可持续消费和生产的规定，包括减少塑料的生产和使用以及高效管理废物；加强塑料替代品的创新；解决微塑料问题；建立专门的多边基金；国家主导的能力建设；传播环保技术和最佳实践。[6]

  菲律宾代表亚太国家强调，需要在文书中区分强制性措施和自愿性措施，呼吁文书应涵盖塑料从设计到废弃的整个生命周期，以从根源解决塑料污染；无害环境的废物管理；可持续消费和生产；减少历史遗留的塑料；处理令人担忧的添加剂；提高公众意识；利用本地知识（local knowledge）解决塑料污染；以及把国家行动计划（National Action Plans , NAPs）作为核心义务并定期更新。[7]

  帕劳代表太平洋小岛屿发展国家，呼吁通过塑料全生命周期管理减少全球塑料生产，并促进循环经济的发展来保护健康和环境，还呼吁禁止有问题的塑料、微塑料，以及令人担忧的化学品。[8]

  毛里求斯代表高雄心联盟（High Ambition Coalition, HAC）呼吁制定具有约束力的规定来减少塑料聚合物生产，限制不必要和有问题的塑料聚合物和令人担忧的塑料；增加塑料的循环性、可修复性和无害环境的循环利用；在价值链中的塑料生产环节建立报告（reporting）和标签（labelling）机制，以提高透明度；避免微塑料释放；动员所有可能的执行手段；并进行全面的社会和环境影响评估。[9]

  在本届会议第六次全员会议上，政府间谈判委员会决定设立两个联络小组（Contact Group），负责以 UNEP/PP/INC.2/4 号文件附件为基础开展工作，确定达成共识的领域并缩小潜在备选方案的范围。第一联络小组（Contact Group 1）由帕劳和德国的代表共同协调，开展关于目标、核心义务、控制措施和自愿方式的讨论。第二联络小组（Contact Group 2）由澳大利亚和加纳的代表共同协调，主要讨论NAPs，包括合作与协调、资金支持、能力建设、基于互相同意的条款的技术转让和技术援助。

  在目标的表述上，一些国家建议制定一个有重点、精确和简洁的目标；一些国家建议采用联合国环境大会第 5/14 号决议所提出的“结束塑料污染”的目标，并增加对海洋塑料污染的关注；一些国家建议在目标中加入减少塑料生产、使用和排放，以及循环经济的内容；少部分国家建议在总目标中加入结束塑料污染的目标时间，在这一点上，为了兼顾解决危机的紧迫性和采取行动的灵活性，一些国家建议在执行条款或子目标中加入目标时间。

  逐步淘汰和/或减少对基础塑料聚合物（Primary Plastic Polymers）的供应、需求和使用

  一些国家围绕塑料聚合物的定义与标准提出了相应建议。定义方面，有国家提出需明确“基础塑料聚合物“的概念，即它是仅指化石基聚合物（Fossil-Based Polymers），还是也包括非化石材料（Non-Fossil Material），如生物基塑料(Bio-Based Plastics)。在标准方面，有些国家提出需要制定相应标准，以识别处理不同塑料聚合物的优先次序，比如可优先考虑优先处理危险塑料聚合物、对环境或公众健康产生最大不利影响的聚合物，以及易于替代的聚合物。

  在目标设定采用自上而下还是自下而上的方式，各国目前有不同建议。一部分国家支持在此义务下设定全球目标以减少基础塑料原材料的生产，一部分国家则更倾向于通过设定国家自主承诺最终达成此义务下的目标，还有一部分国家建议将一般的全球目标与更具体的国家自主承诺相结合。

  一些国家表示，考虑到塑料聚合物可能对健康、环境和弱势社区产生的影响，有必要采取强有力的上游控制措施；一部分国家呼吁减少或取消对塑料的财政激发鼓励措施，如化石燃料和塑料生产的补贴。部分国家呼吁将初级塑料减少到可持续的水平，并提高塑料回收水平，以此落实此义务的目标；还有一些国家则提出基础塑料聚合物仍在很多行业里使用，并建议别一味禁止、限制或减少对基础塑料聚合物的制造、出口和进口，而可以通过提高回收水平来实现对基础塑料聚合物的管理。

  禁止、逐步淘汰和/或减少使用有问题（Problematic）和可避免（avoidable）的塑料产品

  一些国家认为首先有必要明确“有问题”和“可避免”的塑料产品的定义。许多国家支持禁止、逐步淘汰和/或减少使用有问题和可避免的塑料产品，并支持建立标准，用于识别有问题和可避免的塑料产品，包括不必要和寿命短的产品。

  各国对微塑料带来的不利影响已达成共识，并支持采取一定的措施减少微塑料的泄漏。一些国家支持禁止、逐步淘汰、减少或控制有意添加的（Intentionally Added）微塑料，以降低微塑料泄露到环境中的可能性。一些国家强调了查明微塑料潜在释放源的重要性，包括来自特定部门的微塑料释放源，并希望委员会能够扩大检测微塑料来源和途径的最佳可用技术的获取。对于微塑料的无意释放（Unintentional Releases），一些国家表示仍有必要进行进一步的研究和知识分享，建立全球统一的监测机制以评估环境中的微塑料。

  大多数国家支持文书加强塑料废物的管理，讨论了需要技术和资金支持提高废物无害环境管理能力；建立塑料废物分级机制；研究和创新促进塑料废物收集、回收和处置技术；监管塑料废物的办法；防治非法倾倒和处置塑料废物的办法；以及推动生产者责任延伸和开发塑料回收市场的办法；强调资金支持对于增强塑料废物管理很重要。同时，有些国家强调文书中关于增强塑料废物管理的规定必须避免与现有多边环境协定（特别是根据《巴塞尔公约》通过的新准则）重复。

  此外，一些国家提出，在增强塑料废物管理时，需要仔细考虑拾荒者的权益、人类健康、土著居民的权益、性别和其他社会因素。在国别层面，一些发展中国家提出塑料焚烧和化学回收是其目前唯一的塑料解决方案，而且一些国家指出并非所有焚烧都是有害的，而且化学回收技术在持续不断的发展，因而部分国家反对在塑料焚烧、化学回收和由塑料废物衍生的燃料问题上建立全球强制性的要求。

  循环设计对于从源头减少塑料污染至关重要。许多国家赞成建立循环设计标准和指南，以促进塑料产品的再利用和修复以及循环商业模式的推广，但需要先明确循环的定义。一些国家希望在全球协同的基础上，设立循环设计标准的国家要求，为塑料产品和包装设置标签，设定市场上塑料产品所需的最低回收目标，以及建立一个中央数据交换处以分享信息。

  使用替代产品是目前在许多国家和地区已经开展的一些举措。一些国家提议成立一个技术专家组，以制定关于替代品及其可得性的标准；也有国家提出需要资金、技术援助和技术转让，从而方便获得安全的替代品。同时一些国家对“寻找塑料替代品可能带来的新风险”表示了担忧，一方面部分国家告诫不可以使用生物基和可生物降解塑料作为化石基塑料的替代品，另一方面，有国家提出需要仔细考虑是否所有国家都具备获得有问题和可避免的塑料产品的替代品和有关技术。最后，也有国家提出需要仔细考虑对没有替代品或难以获得替代品的塑料产品做豁免，尤其是医疗领域的塑料产品。

  一些国家呼吁委员会与联合国粮农组织、国际标准化组织和国际海事组织等机构合作，建立技术合作机制；增强与《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候平均状态随时间的变化框架公约》、《国际防止船舶造成污染公约》、《国际重要湿地公约和区域海洋公约》的协同作用。但同时，文书不应重复其他条约、框架和主体已经进行的工作。有国家呼吁设立一个社会和经济咨询小组，以促进文书与现有多边环境协定在谈判过程中的协调。

  各国都同意要建立资金机制框架，保证可持续、可获得、充足和及时的资金，帮助缔约方履行文书中的义务。有国家呼吁设立一个类似于《蒙特利尔议定书》下的基金，并强调要保证资金的可获得性，呼吁优先满足小岛与发展中国家与最不发达国家的需求；也有国家建议可以在现有的资金机制（比如全球环境基金）下设专对于塑料污染的融资渠道。关于资产金额来源，可以由会员国的贡献和其他融资组成，后者可以包括来自私营部门、塑料产业的资金，并不停地改进革新资金来源。

  各国广泛支持在定期评估各国能力建设的需求的基础上，制定由国家主导的能力建设方案。一些国家强调充足的能力建设对于实现NAPs和推动文书实施的重要性；一些国家强调了关切和支持发展中国家，特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家，并识别处于不同发展阶段缔约方的不同优先事项，保障发展中国家和转型经济体能够得到所需的能力建设。

  一些国家表示需要明确技术转让的定义，以及如何在双方一同商定的条款下进行技术转让，而其他几个国家更希望技术转让是在优惠和优先的基础上进行的。一些国家建议在文书中应对技术转让进行充分、有效和具有约束力的规定，以防止技术专利的纠纷。一些国家强调为支持技术转让，应增加对生态设计、替代材料和技术探讨研究和创新的投资。

  一些国家强调了南北合作、南南合作和三方合作的重要性。各国可以在加强科学与政策的衔接和解决跨境污染问题上开展合作，这需要地方、双边和区域的合作与协调， 并纳入所有利益相关方，包括私营部门、非正式部门、小型、微型和中型企业（SMMEs）和公私伙伴关系。也有国家呼吁设立一个独立的科学咨询小组，为执行和谈判进程提供指导。

  经过五天的磋商，当地时间6月2日晚上21:25，治理塑料污染的政府间谈判委员会第二届会议（INC-2）在法国巴黎正式闭幕。对于程序性问题的僵持挤压了实质性问题的讨论时间，Meza-Cuadra主席在闭幕式上引用了法国作家维克多·雨果《巴黎圣母院》中的一句话作结：“令人遗憾的是，自然在说话，而人类的心灵却没有倾听”，在传递应对塑料危机紧迫性的同时，也鞭策各方代表在INC-3期间相向而行，加快对实质性内容的磋商进展。

  第三届会议（INC-3）将于2023年底在肯尼亚内罗毕举行，在闭会期间，INC秘书处将准备文书的零号草案，供INC-3讨论。北京绿研公益发展中心将持续跟进此进程的系列会议，撰写观察文章，欢迎关注。

  [1] INC-2, 旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书的政府间谈判委员会第二届会议工作报告草案，访问地址：